邹世英：排污许可制让政府和企业都尝到甜头

邹世英：生态环境部环境工程评估中心副主任。参与《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可管理办法》等排污许可制度顶层设计文件的起草，参与排污许可技术体系顶层设计，积极推动环境管理制度整合衔接，统筹规划建设全国排污许可管理信息平台。

 

政府对企业不再进行“家长式”和“保姆式”监督把关，让治理污染的责任主体回归企业。

 

根据国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》，到2020年，要完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。截至目前，全国已经核发完成24个重点行业4万余张排污许可证。据了解，《排污许可管理条例》已经在去年完成征求意见，有望在今年正式出台。

 

那么，目前已经完成核发的排污许可证，在环境管理中发挥了哪些作用？排污许可证核发过程中，有哪些问题需要完善？下一步的工作该如何开展？

 

对此，记者采访了生态环境部环境工程评估中心副主任邹世英。

 

邹世英：截至目前，全国已经核发完成24个重点行业4万余张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48556个，水污染物主要排放口33083个，掌握固定污染源数据数百万条。现行排污许可制度与以前的最大不同，就在于政府对企业不再进行“家长式”和“保姆式”监督把关，让治理污染的责任主体回归企业。

 

企业要自证守法，自己证明自己的排污行为符合排污许可证要求。这既打通了企业内部的环境管理链条，又打通了管理部门之间的监管链条，通过许可证的发放，进一步明确了企业的主体责任和管理部门的监管责任，督促企业由“要我守法”向“我要守法”转变。以钢铁行业为例，通过排污许可证发放，增强了企业环境意识，提升了环境管理水平。排污许可证首次对全流程工艺提出了可行技术，大幅提升了企业污染治理水平，如唐山、邯郸等地钢铁企业基本淘汰了无法达标的电除尘，更换为覆膜袋式除尘，大大削减了颗粒物排放浓度。同时，还规范了行业监测点位、频次、方法等具体内容，新增了高炉出铁场、高炉矿槽等主要排放口的在线监测要求，督促其使用更加清洁的燃料。同时，企业自身的环境管理队伍也在加强，就像首钢迁安钢铁公司将原来的安环部改组成环保部，由原来的两人管环保增加为现在的19人。

 

邹世英：我理解，要发挥好排污许可制度的基础和核心作用，实现制度整合是关键。只有消除制度之间的掣肘，才能有效提高管理效能、降低企业成本。

 

在这个过程中，要做好与环评制度的衔接、与总量控制制度的融合，最终要形成“环评管准入、许可管排污、执法管落实”的局面。

 

同时，摸清污染源底数是基础。要通过排污许可证核发工作，摸清到底有多少污染源，分清楚哪些需要重点管理，哪些需要简化管理。核发过程中的难点在于，要合理确定许可排放量和实际排放量。只有这样，才能弄清总量，制定有效的污染物总量减排方案，将总量减排任务细化到每个排放口。

 

在排污许可管理制度改革落实过程中，各地生态环境管理部门确实存在一些问题和困难。一是对排污许可证申请与核发技术规范专业性的理解不到位、掌握不深入、重视程度不够；二是地方生态环境部门核发排污许可证任务较重、技术能力不匹配。有些地方采取购买第三方服务的方式来进行技术支持，但第三方技术支持单位水平参差不齐，对技术规范和行业排污特点的认识不足，也影响了排污许可证的核发质量。

 

对于企业来说，尤其是中小民营企业，主要还是人的问题。缺乏专业环保人员和专业环保知识，再加上企业对自身产排污情况掌握不够全面，对相关排放标准的适用性、技术规范理解不到位，导致企业在排污许可申报、按证排污等方面存在困难。

 

但总体来说，企业对于排污许可证的认识在不断强化。多数企业由原先的不关注、不重视，转变为主动学习、主动电话咨询排污许可证管理的法律法规要求，主动询问申报和实施过程中遇到的问题。

 

要因地制宜、有所侧重，重点关注与污染物排放有关的内容，要去存量，不允许产生增量。

 

邹世英：我们组织了对已核发排污许可证的评估工作，也确实发现了一些问题，一些地方的发证质量不高。其中，有些地方对相关规定和要求理解不到位。

 

有些企业台账记录不规范，对排放情况季报、年报意识不强，甚至都没有意识到上报数据中，出现了总量超标的问题。

 

还有一些地方在核发过程中，使用的标准不科学。有些指标人为加严较多，如将某些每两年监测一次指标，加严为每月一次，这会加重企业负担。在后续的许可证核发过程中，需要加强培训，提高人员的业务水平，以提高发证质量。

 

邹世英：排污许可证实施本身就是一项改革，在改革过程中势必会遇到各种历史遗留问题，需要正确看待和解决。

 

目前，遇到的历史遗留问题包括不能达标的、未批先建的、没有总量的，还有一些企业过去符合要求，但拿现在的尺子去量已经不符合要求等几种情况。

 

李干杰部长在今年两会记者会上表示，在排污许可证制度改革过程中，对于那些未批先建的、还不能做到达标排放的，也是先发许可证，在许可证里明确整改期限。整改期限也根据情况，有的短有的长。整改期限到了，如果还没做好，再采取相应的处罚措施。

 

生态环境部今年开展的一项重点工作，就是固定污染源清理整顿。印发的《关于固定污染源排污许可清理整顿试点工作的通知》（环办环评函［2019］290号）指出，清理对象是2018年底前已进行排污许可证核发的24个重点行业排污单位，2019年11月底前完成北京、天津、河北、山东、山西、陕西、河南、江苏8省市上述行业的清理整顿试点工作，将所有固定污染源全部纳入生态环境管理。全国其他省份也要开展这项工作，但时间安排上稍晚，总体上要在2020年底前全面完成。

 

黄润秋副部长3月28日在固定污染源排污许可清理整顿试点工作培训班上的讲话指出，清理整顿工作要以第二次全国污染源普查清单为基础，采用“摸、排、分、清”来概括。也就是摸清底数、排查无证、分类处置和逐个销号。其中，分类处置就是对于不能发证的、可以发证的和暂不发证的企业分类施策。

 

对未批先建项目要以新环保法实施时间为节点，采取“老人老办法、新人新办法”的方式妥善处理。即2015年1月1日前投入运行的企业，不再以环评批复为核发条件，直接核发许可证；2015年1月1日之后投入运行的企业，提出办理环评手续的要求，补充编制的环评文件应与新建项目有所区分。要因地制宜、有所侧重，重点关注与污染物排放有关的内容，要去存量，不允许产生增量。对没有主要污染物总量指标的企业，不再让企业单独申请总量指标，先发许可证，以技术规范和环评确定的许可排放量作为企业今后的总量指标。

 

总之，通过清理整顿工作，要切实做到“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”，实现所有固定污染源环境管理全覆盖。

 

要通过排污许可制度的实施，让企业和管理部门都尝到甜头。要让排污许可证成为政府环境监管执法的依据、企业环境守法的文书和社会公众环保监督的平台。

 

邹世英：目前，国家已经初步构建了排污许可法律法规和技术规范体系，明确了制度衔接融合方案。不少省份也在积极通过地方立法，弥补当前国家层面法律的漏洞和不足。

 

比如，深圳市去年发布了关于修改《深圳经济特区环境保护条例》的决定，填补了现行法律法规在排污许可管理要求和执行报告方面法律责任的空白，深圳也是第一个专门为排污许可制度改革而修订地方条例的城市。=

 

此外，还有不少地方的生态环境管理部门，在发证过程中总结出了操作性更强的工作方法和经验。

 

比如，上海市实施“三监联动”，以排污许可证后管理系统为平台，对接监测中心移动监测系统和监察总队移动执法系统，管理上海的持证企业并记录监管过程，实现监管、监察、监测信息共享，过程留痕。

 

山东省济宁市生态环境局用小程序，把厚厚的一本排污许可证简化成一张图，企业产排污节点之间的逻辑关系和管理重点内容都通过这张图直观呈现出来，一目了然看懂企业的生产、治污和监测情况。

 

上海和河北开展了排污口信息化试点，将每个排放口的许可管理要求用二维码记载，现场扫一扫，就能知道这个排放口的所有环境信息，方便环境执法和公众监督。河北省还在全国率先开展了排污许可证后监管工作，通过“现场监督检查+二维码信息化监管”的协同监管模式，对火电、钢铁、玻璃等3个行业223家企业进行证后现场监督检查，督促企业改进治理和管理水平。

 

再比如，陕西省开展审计式监管，将咸阳市作为证后管理的试点工作地区，由承担属地管理职责的县级环保局制定监管执法计划，对执行报告和台账记录进行审计式检查，以检查结果支撑现场执法。逐步探索程序化、规范化的监管模式，真正发挥排污许可证管理的优势。通过“激励守法、惩戒违法”，最终实现促进全面守法的目标。

 

总之，要通过排污许可制度的实施，让企业和管理部门都尝到甜头。许可证的核发过程，能够帮助企业梳理生产工艺流程，提升环境管理水平，同样也能帮助生态环境部门提升管理效能，最大限度减少执法过程中的自由裁量权。最终，要让排污许可证成为政府环境监管执法的依据、企业环境守法的文书和社会公众环保监督的平台。

 

邹世英：前面已经提到，要通过开展清理整顿工作，实现已发证行业的全覆盖管理。接下来，要分阶段推进许可证核发工作。

 

今年9月底前，基本完成磷肥、汽车、电池、水处理、锅炉行业排污许可证核发，畜禽养殖、乳制品制造、家具制造、人造板制造等其他行业的发证率不少于40%，11月底前的发证率不少于80%，12月20日前基本完成核发任务。

 

此外，还要抓紧进行《固定污染源排污许可分类管理名录》的修订发布，修订后的名录要体现分类分级管理思路。具体而言，为服务污染防治攻坚战，提前了部分行业的实施时限；增加登记类管理，将畜禽养殖、谷物磨制等环境影响较小的排污单位纳入管理范围，确保行业全覆盖；提高分类科学性，将饮料制造、工业炉窑等行业部分简化管理调整为登记管理。总体上，要减少发证数量，降低行政成本。

 

还要积极推进2019年发证行业的排污许可申请与核发技术规范编制工作，在今年6月底前发布畜禽养殖、乳制品制造、家具制造、人造板、聚氯乙烯等13个重点行业排污许可证申请与核发技术规范。

 

为了更好地完成这些工作，需要开展多层次（省、市、县）核发人员的培训，让大家学懂弄通。同时，要加大帮扶机制，对发证任务较重的行业、地区，要派出技术团队现场指导，群策群力。地方各级部门也要高度重视，提前摸清底数，安排好发证任务，避免出现集中冲刺的现象。